Article 165 de la Constitution sur
l'assainissement des finances: la question juridique
Le texte de la Constitution vaudoise a obtenu la garantie des Chambres fédérales après l'obtention d'un avis de droit sur l'article 165 de la Constitution (cf. encadré), en particulier sous l'angle de l'interdiction du statu quo. Aux yeux du Parlement fédéral, il est admissible de devoir choisir entre la mesure ou la hausse d'impôt, sans pouvoir rejeter les deux. Comme le Tribunal fédéral n'a pas le droit de casser des décisions des Chambres fédérales, il ne peut guère invalider formellement et de manière générale l'article 165.
Permettre le statu quo
Sans aller aussi loin, le TF pourrait malgré tout considérer que l'interdiction du statu quo est en contradiction avec l'art. 34 de la Constitution fédérale (cf. encadré), lequel garantit à chaque citoyen le droit à l'expression «fidèle et sûre» de son opinion. Lors des débats de la Constituante, j'avais personnellement évoqué le problème, sans émouvoir la majorité. Sans invalider l'article 165, le TF pourrait imposer une réinterprétation de sa lettre : force est en effet d'admettre que, formellement, son libellé n'empêche pas de voter selon les modalités déjà en vigueur pour les contre-projets et les initiatives ; cela ouvrirait la possibilité de refuser les deux options. Toutefois, s'il tranche ainsi, le TF invaliderait de facto la décision des Chambres fédérales : en octroyant la garantie, les Chambres savaient en effet que l'interprétation historique et téléologique de cet article excluait le statu quo, comme le précisait d'ailleurs le commentaire rédigé par Jean-François Leuba, ancien coprésident libéral de la Constituante.
La différence entre hausse ciblée et linéaire
Conscient de la faiblesse de leur argumentation, les recourants semblent développer subsidiairement un autre axe, selon lequel il ne serait pas admissible d'opposer «impôt contre impôt», parce que l'on demanderait au peuple de choisir entre deux variantes identiques. Formellement, le peuple doit en effet à quatre reprises choisir entre une modification de loi qui rehausse l'assiette ou le barème de l'impôt d'une part et une augmentation linéaire de tous les impôts directs d'autre part. Cette argumentation paraît boiteuse, car les effets sont très différents, comme l'illustre le cas de la mesure instituant un impôt temporaire sur la fortune.
n Si la mesure entre en vigueur, celui qui paye 2 000 francs d'impôt cantonal sur la fortune verra cet impôt augmenter de 5% (plus cent francs). Celui qui a une fortune imposable inférieure à la franchise n'est pas touché. Dans les deux cas, l'impôt cantonal sur le revenu demeure inchangé.
n Si c'est la hausse du coefficient d'effet équivalent qui est préférée, celui qui paye 2 000 francs d'impôt sur la fortune ne subira que 0,6% d'augmentation (plus douze francs). En revanche, la hausse du coefficient touchera aussi son impôt sur le revenu dans la même proportion : s'il paye 3 000 francs d'impôt cantonal sur le revenu, il subira une augmentation de dix-huit francs. S'il paye 20 000 francs d'impôt cantonal, il payera 120 francs de plus.
Du fait que l'impôt sur la fortune ne touche qu'une minorité des contribuables alors que les deux tiers d'entre eux payent l'impôt sur le revenu, l'impact est très différent en terme de répartition du fardeau. La différence est encore accentuée par l'asymétrie de distribution : pour la plupart des contribuables, l'impôt dû pour la fortune ne représente qu'une fraction de l'impôt dû sur le revenu.
A relever au passage que si l'application «impôt ciblé contre coefficient » est interdite par le TF, on aboutit à une situation absurde : sommé de formuler des propositions d'assainissement par l'article 165, le Conseil d'Etat n'aurait plus le droit proposer des corrections de la législation fiscale. Or à l'évidence, il s'agit, à côté des économies, des reports de charges et des recettes non fiscales, de l'un des principaux moyen d'assainir.
Art. 165 de la Constitution cantonale (Assainissement financier)
1 Si, dans les derniers comptes, les recettes ne couvrent pas les charges avant amortissements, les autorités cantonales prennent sans délai des mesures d'assainissement portant sur le montant du dépassement.
2 Les mesures qui nécessitent des modifications de rang législatif sont soumises au vote du corps électoral. Pour chacune de ces mesures, le vote oppose la modification législative proposée à une augmentation du coefficient de l'impôt cantonal direct d'effet équivalent.
Art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale (Droits politiques)
«La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.»
L'opportunité politique
Sous l'angle politique général, l'opportunité du
dispositif issu de l'article 165 demeure très discutable.
Indépendamment de la querelle juridique, trois reproches peuvent lui
être adressés. 1) La difficulté qu'il y a à adopter des mesures
d'assainissement des finances reflète in fine la faiblesse de notre
système politique à faire face à des situations difficiles,
financières ou autres. La bonne réponse consisterait plutôt à
renforcer les institutions, et non pas à soustraire les décisions
politiques du processus démocratique et à les confier à un
automatisme qui affaiblit encore plus la marge d'action et de
décisions des institutions. 2) La volonté d'organiser des votations
obligatoires sur certaines questions est incompréhensible : c'est une
volonté proprement plébiscitaire. A tout le moins, le référendum
opposant une mesure d'assainissement à une hausse du coefficient
cantonal devrait rester facultatif. Sans référendum, la mesure serait
directement applicable. 3) Dans le tout que forme la politique
financière, la distinction entre les mesures relevant du mécanisme
d'assainissement et les mesures prises en dehors de ce périmètre
suivant la procédure ordinaire est très arbitraire. A titre
d'illustration, pourquoi le décret du Grand Conseil sur la restriction
de la masse salariale est-il pris par la procédure ordinaire, alors
que la modification de loi visant des économies sur les églises,
également de compétence du Grand Conseil, est incluse dans la
procédure de l'article 165?
La lourde responsabilité politique du Tribunal
fédéral Malgré ces critiques de principe, il faut admettre qu'en
pratique, l'article 165 n'est pas dépourvu d'utilité. Grâce à lui
et pour la première fois en quatorze exercices déficitaires, des
mesures très substantielles ont enfin été proposées par le
gouvernement pour assainir la situation financière du canton. Ce
mécanisme permet en outre d'assurer un certain équilibre des
sacrifices, condition sine qua non du succès. Après l'échec
d'Orchidée, de la méthode Favre et la non application des accords de
la table ronde, cela n'allait pas de soi. Si le Tribunal fédéral
casse le dispositif, il prend donc la très lourde responsabilité
politique de faire retomber le canton de Vaud au fond du marasme
financier dont il peine depuis quinze ans à s'extraire. Il faudra de
toute façon qu'il tranche rapidement. A défaut, il risque de retarder
l'assainissement des finances et de paralyser encore longtemps la vie
politique du canton. Au passage, on notera que le fait d'avoir déposé
un recours au TF est en lui-même révélateur des visées des
libéraux et du radical Olivier Feller. Ces milieux administrent la
preuve qu'ils se moquent de l'équilibre financier. En fait, leurs
jérémiades sur l'assainissement des finances ne constituent rien
d'autre qu'un vaste bluff destiné à masquer leur seul objectif, à
savoir favoriser leur clientèle fort aisée, tantôt en baissant les
impôts, tantôt en empêchant leur augmentation, même modeste.
