Amarrer les Balkans à l'Europe

Par Roger Nordmann, 17 septembre 1999

Dans un papier ¹ d’une quarantaine de pages publié en mai, alors que la guerre faisait encore rage au Kosovo, le Center of european Studies de Bruxelles esquisse une stratégie européenne de normalisation dans les Balkans. En ces jours d’investiture de la Commission européenne, ce document prend un relief tout particulier car il est le fruit d’un brain-stroming mené sous la direction de Romano Prodi en personne.

Tirant les leçons de l’expérience bosniaque, les auteurs estiment que tous les efforts d’amélioration qui n’englobent pas toute la région sont voués à l’échec, parce que la menace extérieure, réelle ou putative, bloque les réformes internes nécessaires au décollage des cinq entités (la RFY, la Croatie, la Bosnie, le Kosovo et l’Albanie). Ils constatent aussi qu’aucune d’entre elles ne pourra s’en sortir seule, car elles sont trop faible sur les plans économiques et démographiques. Une certaine approche américaine, qui préconise une intégration de ces pays dans un ensemble régional propre, leur paraît illusoire, du moment que l’histoire récente a laissé trop de trace pour permettre une collaboration volontaire et que la confiance manque.

Il y a lieu de concevoir un cadre qui condamne à l’échec les stratégies attentistes et nationalistes. Ce plan doit être suffisamment réaliste pour pouvoir être lancé dans les conditions actuelles. Il doit impérativement être ambitieux, crédible et axé sur le long terme, afin stimuler les énergies positives. Un coordination globale est indispensable, pour ne pas répéter les erreurs d’organisation faites en Bosnie, où l’action internationale, bien que massive, était trop disparate pour permettre la renaissance d’une société multietnique.

On le pressent, c’est tout naturellement l’Union Européenne qui a la vocation, l’intérêt ainsi que la force économique et politique nécessaire de mener le jeu. Constatant d’une part que ces pays ne sont pas préparés à l’adhésion et que d’autre par l’UE doit réformer ses institutions avant de s’élargir à plusieurs petit pays, les auteurs préconisent de créer un second Espace économique européen, qui aurait pour vocation de préparer ces pays à l’adhésion.

Cet EEE d’un nouveau genre devrait être lancé en 2000 par un big-bang consistant à supprimer tous les tarifs douaniers entre l’Europe et ces pays, ainsi qu’entre ces pays eux-mêmes. Substantiellement, cela reviendrait à étendre l’accord de libre-échange qui existe entre l’Europe des 18, la Turquie et Chypre. Pour les Balkans, ce pas marquerait la fin de l’économie de guerre. L’ouverture des frontières affaiblirait considérablement les mafias qui vivent des trafics transfrontaliers. L’abolition des droits de douane n’est possible que si l’UE s’engage à compenser financièrement le manque à gagner pour les gouvernement de ces pays. Au yeux des auteurs, l’Union peut sans autre se le permettre, car la région est très petite (25 millions d’habitants, contre près de 400 pour l’UE).

La question monétaire devrait également être résolue immédiatement dans le cadre du big-bang. On sait en effet qu’avec la crise financière russe, les conditions d’emprunt sont devenue très défavorables pour ce type de pays. Les possibilités de financement de la reconstruction s’en trouvent dramatiquement limitées. Pour cette raison, les auteurs proposent que ces pays adoptent l’Euro comme monnaie (et le DM jusqu'à l’introduction de l’Euro liquide ). Ce pas n’est possible qu’à deux conditions. D’une part, la perte des droits de seigneuriage doit être compensée par les ressources provenant du budget de l’Union. D’autre part, pour des raisons politiques évidente, cette annexion monétaire doit s’inscrire dans la préparation d’une adhésion à l’UE. Outre le fait que cette « euroisation » offre l’avantage d’intégrer immédiatement ces pays dans les circuits bancaires, elle communiquerait par sa force symbolique à toutes les populations de la région la détermination politique de créer une paix durable.

Cette première étape ne devrait être liée a aucune autre condition que la cessation des hostilités militaires (ce qui a eu lieu entretemps). Poser des exigeances drastiques au début du processus l’empêcherait tout simplement de démarrer, maintenant ainsi le cercle vicieux de la haine qui prévaut actuellement. Si le maintien au pouvoir de Milosevic est évidemment défavorable, les auteurs estiment qu’exclure la Serbie pour ce seul motif serait totalement contre-productif, tant du point de vue économique que politique. Ce point de vue rejoint clairement celui de l’opposition démocratique en Serbie. Il n’en demeure pas moins que le cas Milosevic est des plus épineux, car sa non-solution ne peut que nuire au processus envisagé.

Il faudrait ensuite étendre progressivement les libertés économiques selon le même schéma : l’ouverture vers l’Europe doit naturellement conduire à une l’ouverture entre les pays de la région. A l’inverse du Big-Bang, les prochaines étapes seraient liées aux mêmes conditions que pour les pays d’Europe centrale en matière de démocratie, de droit de l’homme et de respect des minorités.

Pour relancer l’économie de la région, il est indispensable de reconstruire à brève échéance les infrastructures publiques (transports et électricité). Le soutien massif de l’UE est décisif à cette égard. Les exigences de bienséance politique devraient être plus sévères que pour le big-bang, sans toutefois être dépasser ce qu’un pays comme la Serbie peut réaliser immédiatement.

Pour venir à bout de cette tâche colossale, les auteurs pensent que Bruxelles devrait se doter d’une agence autonome pour la reconstruction et le développement du Sud-est de l’Europe. Il faut en effet surmonter la congestion actuelle des processus décisionnels de l’UE, qui ne permet plus de confier des tâches supplémentaires à la Commission. Sur le plan financier, les auteurs estiment que la planification adoptée lors du sommet de Berlin au début de l’année offre des ressources suffisantes.

En terme de gestion et de mise en œuvre, toute stratégie cohérente dans la région exige une coordination optimale entre les volets économiques, de sécurité et politiques (droit et l’homme et des minorités en particulier). Pour cette raison, le volet de la sécurité doit être progressivement cédé par les Américains aux Européens. Les auteurs estiment que les USA accepteront de se désengager, car il est dans leur intérêt bien compris que l’Europe arrive à pacifier définitivement les Balkans

Sur le plan institutionnel, les pays balkaniques deviendraient membres associés de l’UE. Ils auraient dans un premier temps des voix consultatives au sein des institutions européennes. Ils pourraient participer à l’entier des programmes l’Union (formation, « institutions-building », fonds structurels). Au fur et à mesure de l’approfondissement de l’association, ces pays reprendraient l’acquis communautaire, le but final étant l’adhésion complète. La dimension politique est absolument décisive pour une autre raison : on ne saurait prôner l’intégration de ces pays tout en renforçant le « rideau de fer » qui les sépare des pays de l’Union en matière d’imigration, d’asile, le police et de coopération judiciaire. Ce secteur, communément appelé « troisième pillier » de l’UE, doit donc faire l’objet d’une grande offensive de coopération. Il s’agit d’associer les Balkans plutôt que les isoler ! Il faut notamment lutter contre les activités criminelle à large échelle. La répression, toute utile qu’elle soit, ne suffit pas si l’on ne combat pas le mal à sa racine socio-économique.

Un tel plan, résumé à l’extrême dans ce compte-rendu, peu paraître utopiste. Toutefois, la perspective d’une adhésion et de la prospérité est le seul moteur suffisamment fort pour surmonter la folie nationaliste. Face à des difficultés de cette ampleur, l’ambition est nécessaire. La recherche de frontières optimales ne saurait tenir lieu de programme. Espérons que Romano Prodi saura mener l’Europe sur cette voie.

(1) A System of Post-War South-East Europe (Plan for Reconstruction, Openess, Developpement and Integration), par M. Emerson, D. Gros, W. Hager, P. Ludlow et N. Whyte, Working Document 131, Centre of European Studies, Bruxelles.
(2) Une décision dans ce sens vient d'être prise au Kosovo le 3 septembre.

Domaine Public, 17 septembre 99